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第三方支付备付金集中存管政策建议

添加时间:2017-09-20 17:42
  2015年下半年以来,陆续发生多家支付机构挪用客户备付金、造成资金链断裂的重大风险事件,严重损害消费者权益,破坏市场秩序。因此,加强备付金管理,健全备付金保障体系,增强风险化解和处置能力已经成为当务之急。
  
  一、当前备付金管理监管体系及弊端。
  
  当前备付金监管模式基于《支付机构备付金管理办法》(以下简称《存管办法》)建立的,对第三方支付市场的快速发展起到了积极的推动作用。随着第三方支付创新型业务不断涌现,分散的备付金管理宽松、多头开户、信息不透明等弊端逐渐暴露。
  
  (一)监管体系。
  
  2013年,《存管办法》颁布实施,是自人民银行《非金融机构管理办法》发布以来,第一部关于第三方支付行业客户备付金管理的规范性文件。《存管办法》明确了客户备付金的范围、性质和存放形式,确立了两类银行(存管银行、合作银行)和三类账户(存管、收付、汇缴账户)分级分类的监管框架。其中,存管银行作为主存管银行,可为支付机构开立备付金存管账户,办理客户委托的跨行收付业务;备付金合作银行,可为支付机构开立备付金收付账户和汇缴账户,办理本行备付金的支取业务。
  
  从1998年第一家第三方支付公司成立,到2013年《存管办法》的出台,第三方支付业务已开展多年,模式相对成熟,且第三方支付机构特别是从事互联网支付业务的机构,通常采用将备付金存放在商业银行的方式,以换取对接商业银行的接口。《存管办法》顺应发展模式的同时考虑到客户体验、行业发展和市场监管,并兼顾原则性和灵活性,采取了“存管银行+合作银行”的模式,避免对支付机构与商业银行的合作产生较大的影响,很大程度上促进了支付机构的快速发展。
  
  (二)体系弊端。
  
  随着互联网金融的发展,第三方支付创新型业务不断涌现,分散的备付金管理体系的弊端日益显露。
  
  一是由于较长时间的宽松监管政策,第三方支付机构数量和业务呈井喷式发展,备付金规模日益庞大。据统计,截至2015年底,第三方支付沉淀资金总量逾2 000亿元,比2014年底增长60%.数额如此庞大的备付金若得不到有效管理,一旦发生大规模的系统风险事件,将影响到整个支付服务体系,对金融市场的稳定产生极为不利的影响。
  
  二是备付金多头开户,账户数量庞大,不利于监管。根据备付金存管制度规定,第三方支付开设的备付金账户最多不超过5家银行(1托4),以便统一监管,保证资金安全。但实际中,第三方支付机构大多数是“一托几十个甚至上百个账户”.以支付宝为例,支付宝目前在100多家银行分支机构开设备付金账户,最多时支付宝曾“一托200多个备付金账户”.由于支付机构的备付金托管银行数量和账户数量较多,监管部门难免有所遗漏。此外,商业银行出于利益考虑,也没有严格履行备付金银行的管理职责,违规行为突出,以至存管有名无实,客观上给那些经营不善或图谋不轨的小型支付机构,提供了挪用、占用客户备付金的机会。
  
  三是封闭性强,透明性低,易出现监管死角。在目前支付机构直连商业银行进行业务处理的模式下,备付金存放于多个银行,但当前各银行之间存在壁垒,信息并非互联互通,因此支付机构备付金账户体系相对封闭,交易处理过程和交易信息透明度低,监管层难以掌握第三方支付平台账户的资金流动情况,易产生监管死角,为赌博、贩毒、洗钱等犯罪活动留下了挪腾资金的空间。
  
  二、备付金集中存管的必要性。
  
  备付金监管是第三方支付监管的核心,首要问题是解决备付金托管银行开设账户过多的问题,使备付金存管集约化、监管透明化,做到每笔交易可追踪、可溯源。基于此原则,建立集中化备付金存管体系,实行备付金集中存管方式,有其必要性和可行性。
  
  (一)实行备付金集中存管,有利于明确监管责任主体。
  
  备付金存管银行-备付金合作银行的分级存管模式,名义上由存管银行承担主要的资金监管职责,但资金流出到合作银行后,存管银行缺乏有效的监管手段对资金进行监管,加之多家银行共同管理备付金,造成多头管理的局面。实行备付金集中存管方式后,托管主体责任明确,监管部门有的放矢,存管银行自然就会承担起备付金托管职责。
  
  (二)账户交易留痕、资金可追溯,提升监管效率。
  
  在集中存管方式下,存管银行根据支付机构指令划转资金,交易过程和资金去向清晰明了,确保了交易信息的完整性、真实性和可追溯性,实现资金流和信息流的融合,使机构挪用备付金的几率大幅降低。同时,该方式大大减少监管部门开展备付金核对校验的工作量,从而提升监管效率。
  
  (三)有利于第三方支付市场参与主体公平竞争。
  
  “存管银行+合作银行”的模式,要求每家机构必须单独开发接口与银行对接,存在很大的资源浪费。此外,一些规模较小的第三方支付机构与银行议价能力较弱,易造成不公平市场竞争。在集中存管方式下,各机构接入统一的清算平台,在接入银行方面,每个机构的机会是均等的,有利于营造公平的市场环境,利好中小型第三方支付机构发展。
  
  (四)有利于引导支付机构与商业银行建立基于服务付费的商业模式。
  
  依靠市场化运作,商业银行、清算组织与支付机构的通道费由市场定价,通过价格传导机制,最终形成面向商户的手续费市场定价,避免价格的恶性竞争,进而构建自由、公平、和谐的市场环境,提升行业的整体服务水平。
  
  三、备付金集中存管的相关政策建议。
  
  (一)以跨行清算设施为技术基础,建立客户备付。
  
  金集中存管体系,实现客户备付金“集中清算、集中存管、集中监督”2016年4月中旬,国务院14部委联合发布实施方案,央行将推动清算机构按照市场化原则共同建立“网联”,并制定客户备付金集中存管方案。“网联”将作为备付金集中管理的技术平台,对资金账户统一设立和集中监测。“网联”建立后,支付机构与银行多头连接开展的业务应当全部迁移到该平台,从而将支付机构提供主体服务的身份与清算职能分离。“集中清算”指客户备付金集中于“网联”进行清算;“集中存管”指支付机构的客户备付金存放于同一存管银行或者账户,在白名单制度下,由该银行代支付机构发起跨行支付命令,流转客户备付金;“集中监督”指将清算平台、存管银行、支付机构所涉及的客户备付金流转信息集中于统一的监测系统,形成实时、完整、可追溯的支付机构客户备付金信息视图。“网联”平台的建立将改变目前各支付机构自建平台系统,不能共享、不能互联互通的现状,确保客户备付金集中存管制度落地,从根本上防范资金挪用及市场失序的风险。
  
  (二)明确集中存管银行资质,建立存管银行资质认定及退出机制。
  
  实施方案要求,支付机构将客户备付金统一缴存人民银行或者符合要求的商业银行中。由于不同商业银行的风险管理水平不同,其在备付金存管能力上也存在一定的差异性,建议对备付金存管银行的主体资格认定作出明确规定。人民银行可对集中存管银行的业务规模、资产规模、存管质量、信息安全、风险防范、灾备处理和应急处理能力等因素进行严格把控,制定合理的集中存管银行资格认定制度。同时,根据集中存管银行对客户备付金监管的实际水平建立相应的资格退出机制,确保集中存管银行切实履行在客户备付金监督中的责任与义务。
  
  (三)建立延伸存款保险制度,防止备付金集中存管后风险集中。
  
  客户备付金涉及面广,利益相关方多,集中存管后,客户备付金集中于一家或少数几家存管银行,风险也随着集中。美国对备付金的安全监管是通过联邦存款保险公司(FDIC)所提供的“存款延伸保险”来实现的。第三方支付机构将所有沉淀资金存入FDIC的商业银行账户,所获利息用于为每个消费者购买上限为10万美元的保险项目。这样不仅合理地解决了第三方支付机构和消费者之间的利息分配问题,而且保证了整个交易体系的安全和稳定。建议我国完善存款保险体系,借鉴美国延伸存款制度,将支付机构客户备付金纳入“延伸存款保险”,用客户备付金利息支出作为保费支出,保障客户资金安全。
  
  (四)监管主体对中小支付机构适当给予更多关注。
  
  分散存管方式对支付机构的存管银行和合作银行都没有限定,各家支付机构和银行的对接是以存款金额换取的。在集中存管方式下,监管主体对备付金存管银行的资格加以限制,这会造成存管银行的数量减少,支付机构对存管银行的议价能力减弱,客户备付金利息可能会明显下降,特别是要对一些处于发展中的中小支付机构影响更大。为扶持中小支付机构发展,监管主体应适当在政策、资金和管理等方面给予其更多的支持。
  
  参考文献:
  
  [1]马林。第三方支付备付金监管问题研究[J].中国经贸导刊,2015(17):50-51.  
  [2]方志敏。完善第三方支付机构客户备付金管理的几点建议[J].中国金融,2010(16):57-58.